Wie kann Raumplanung zur Foerderung der Demokratie beitragen?

Ein Blick in die Vergangenheit

Die Geschichte des brasilianischen Bundesstaates Acre, im suedwestlichen Teil Amazoniens, ist verknuepft mit Konflikten um Landrecht und Erhalt des Regenwaldes. Die Ermordungen der Gewerkschaftsfuehrer Wilson Pinheiro und Chico Mendes durch unersaettliche Rinderbarone, in den Jahren 1980 und 1988, in den Gemeinden Brasiléia und Xapuri, markieren eine historische Wende. Die acreanische Bevoelkerung wird durch den Verlust der Idole tausender von Kautschukzapfern und Kleinbauern wachgeruettelt aus der Apathie gegenueber der skrupellosen Vernichtung des Regenwaldes fuer Weideland.

An der Schwelle ins 21. Jahrhundert formuliert die acreanische Regionalregierung mit breiter Unterstuetzung ein neues entwicklungspolitisches Modell. Es wird klangvoll „Florestania“ genannt, ein brasilianisches Kunstwort, zusammengesetzt aus „Floresta“ (Regenwald) und „Cidadania“ (Buergerschaft, Bürgerrechte). Das Entwicklungsmodell versucht, die nachhaltige Nutzung der Regenwaldressourcen mit einer harmonischen Anpassung der aus Brasiliens Nordosten und Sueden eingewanderten Bevoelkerung an die Lebensbedingungen im amazonischen Regenwald zu verbinden. Im Jahr 1990 wurde das Naturreservat Chico Mendes fuer Extraktivismus eingerichtet (für Sammeltaetigkeit in einem Tropenwaldgebiet von fast 1 Mio. Há verteilt ueber 7 Gemeinden der Region). Erst im Jahr 2010 wird zum 30jaehrigen Todestag von Wilson Pinheiro der Naturpark mit seinem Namen eingeweiht (fuer Forschung und Erholung auf 60 ha Restwald in Epitaciolândia). Partizipative Raumplanung und auf demokratische Strukturen gestuetzte Landnutzung kennzeichnen den neuen Weg Acres.

Die Gruendung des kommunalen Verbandes CONDIAC in fuenf Gemeinden entlang der acreanischen Grenze zu Bolivien und Peru, am 5. Mai 2004, ist ein Schritt der autonomen Ortsverwaltungen zum gemeinsamen Angehen aehnlicher Herausforderungen. Die Gemeinden sind durch Merkmale verbunden, wie das dichte Fliessgewaessernetz des Einzugsgebietes des Rio Acre und die asphaltierte Bundesstrasse BR 317 („Estrada do Pacifico“), die seit 2008 auch in Peru weitergebaut wird. Zugleich gibt es aber auch konflikttraechtige Herausforderungen, wie der unterschiedliche Erhaltungsgrad des Regenwaldbestandes und die gegenlaeufigen Interessen der aus verschiedenen Regionen Brasiliens eingewanderten Bevoelkerung: Kautschukzapfer, Paranusssammler, Kleinbauern, Viehhaendler, Grossgrundbesitzer.

Der Weg zur partizipativen Raumplanung

Der Grossteil der Bevoelkerung strebt nach mehr Wohlstand und nach Reduzierung von oekonomischen und sozialen Verlusten. Das ist in Acre nicht anders als anderswo. Viele acreanische Buerger nutzen daher die Gelegenheiten zur Mitwirkung bei der Erarbeitung und Umsetzung geeigneter Planungsinstrumente, die ihnen den Zugang zu ausgewogenen Entwicklungschancen ermoeglichen. Mitzuentscheiden, was wo getan wird, bindet die Buerger in den Entwicklungsprozess ein („ownership“), bereichert das raumspezifische Wissen und vergroessert die Erfolgchancen von strategischen Projekten.

Die partizipative Planung der Ordnung und Nutzung des Raumes (Naturraum und Kulturraum) vollzieht sich in Acre als gemeinschaftlicher Prozess der Charakterisierung und der Zweckbestimmung des Raumes, unter Wahrung der Gemeininteressen vor den Individualinteressen. Die Ergebnisse werden in einem sozialen Pakt festgeschrieben. Es laesst sich sagen, dass die partizipative Raumplanung zur Demokratiefoerderung beitragen kann.

Grundlage fuer das Gelingen der partizipativen Raumplanung sind das Wissen ueber die Funktionen und Grenzen der Planungsinstrumente, die Kenntnis der sozialen Funktionen des Raumes (oeffentliche Einrichtungen, Infrastruktur, Grundstuecks- und Gemeindegrenzen) und die Kenntnis der oekologischen Funktionen (Klima, Luft, Gewaesser, Boden, Biodiversitaet, Naturattraktionen, Risikozonen, Landschaft) fuer die Nutzung (tatsaechlich und potenziell).

Fuer die Umsetzung der Raumplanung ist ausser dem sozialen Pakt die Einbettung in einen Rechtsrahmen unerlaesslich. Die Zonenregelung der Raumnutzung hat feste und flexible Komponenten. Einerseits gibt es zum Beispiel Militaerzonen, Indianergebiete und permanente Schutzgebiete, deren Nutzung gesetzlich festgeschrieben ist. Andererseits gibt es auch Zonen mit ueberwiegend forstwirtschaftlicher Nutzung und Zonen mit ueberwiegend land- und weidewirtschaftlicher Nutzung, in welchen jeweils andere Nutzungsformen zugelassen sind.

Die Nutzung und raeumliche Gestaltung der Erdoberflaeche unterliegt den Rechtsvorschriften der Landesplanung, der Landnutzung, der Liegenschaften, des Naturschutzes, des Gewaesserschutzes, des Fischereiwesens und vielen anderen. Fuer Ueberschneidungen zwischen verschiedenen Interessen, zum Beispiel an der Nutzung der Oberflaeche und des Untergrundes, gelten besondere Regelungen, wie Konzessionen oder Bergrechte.

Die Umsetzung der Raumplanung und die nachhaltige Landnutzung haengen in Brasilien stark vom Rechtsbewusstsein und von der Disziplin der Buerger ab. Denn die staatlichen Kontrollmechanismen in Acre (einer Region so gross wie halb Deutschland) und einem Land wie Brasilien (mit den Dimensionen Europas) sind in ihrer Wirkung eingeschraenkt (Beispiel: ungenuegende Kontrolle der Waldbraende). Zentraler Aspekt ist die Regelung der Grundbesitzverhaeltnisse.

2. Planen oder nicht planen? 

Das ist hier keine Frage. Der brasilianische Architekt und Mitgestalter der futuristischen Hauptstadt Brasilia, Lucio Costa, sagte einmal: „Das einzig sichere an der Planung ist, dass nichts so wird, wie es geplant war“. Man kann dem Meister schmunzelnd zustimmen, dass in der realen Welt (vielleicht im besonderen Mass im realen Brasilien) immer wieder neue Ueberraschungen die Kreativitaet zum Entgleisen bringen koennen. Man kann aber auch schmunzelnd anmerken, dass die Planung gruendlicher ausgearbeitet werden kann (wie das vielleicht in Deutschland haeufig geschieht).

Planung, wie sie fuer die Zusammenarbeit zwischen DED (Deutscher Entwicklungsdienst) und CONDIAC (Consorcio de Desenvolvimento Intermunicipal do Alto Acre e Capixaba - regionaler Kommunalverband) vereinbart wurde, kann man sich wie eine Endlos-Spirale vorstellen, in der sich die aufeinanderfolgenden Phasen Planung-Monitoring-Evaluierung-Systematisierung Runde um Runde wiederholen und erneuern. Was wirkungsorientiert geplant wird, wird auch kontinuierlich kontrolliert und erforderlichenfalls an neue Bedingungen angepasst. Wenn die Bewertung der Umsetzung positiv ausfaellt, lohnt es sich, gute Praxiserfahrungen zu systematisieren und auf andere Herausforderungen zu uebertragen. Uebertragbare und regelmaessig angewandte „Gute Praxis“-Erfahrungen eignen sich als Bausteine fuer oeffentliche Politik oder Normverfahren.

In der Runde seiner fuenf Buergermeister gestaltet CONDIAC die Jahresplanung, mit den thematischen Schwerpunkten auf der laendliche Produktion und der Raum- und Umweltplanung. Die Routinearbeit wird mit den Buergermeistern moeglichst monatlich abgestimmt. Im internen Team wird der Fortschritt der geplanten und durchgefuehrten Aktionen woechentlich oder nach Bedarf abgeglichen.

Der Raumplanungsprozess verlaeuft in Acre nach dem Prinzip der Gleichzeitigkeit der Phasen „Artikulation – Diagnose – Prognose – Umsetzung“. In allen Phasen ist die Partizipation der Buerger sichergestellt. Zu Beginn stehen die Artikulation und Mobilisierung der Akteure und Institutionen im Mittelpunkt, waehrend gleichzeitig bereits ein Blick auf die anderen Phasen geworfen wird. Waehrend die zweite Phase der Diagnose und Datenerhebung anlaeuft, hoert die Artikulation nicht auf, was dem Prozess mehr Sicherheit verleiht. Sind dann ausreichend Daten vorhanden, kann das Hauptaugenmerk bereits auf die Prognose gerichtet werden. Gleichzeitig laufen aber auch schon in der Vergangenheit geplante Umsetzungsprojekte (der Prozess fing ja nicht bei Null an).

3. Die Integration von Raumplanungsinstrumenten
Wozu sind Planungsinstrumente gut?

Die Entscheidungen ueber Raumnutzung und ueber Investitionen sollten auf der Grundlage der Kenntnis der raeumlichen Gegebenheiten aufbauen, um unangenehmen Ueberraschungen vorzubauen. Die Planungsinstrumente sollen also diese Kenntnis schnell und klar uebermitteln. Besonders dringend in Amazonien, sollen sie die Koexistenz zwischen der Entwicklung und dem Erhalt der natuerlichen Umweltfunktionen foerdern. Die Planungsinstrumente sollen Nutzungsein-schraenkungen definieren, wo das im Sinne der Risikovorsorge, der Kontrolle und der Anpassung der Bevoelkerung an den Wandel erforderlich ist (Risikokarte, Zonierung).

Die Raumplanung dient der Orientierung des Aufbaus von Wertschoepfungs-Ketten auf der Grundlage der vorhandenen menschlichen Kapazitaeten und der Disponibilitaet der Naturressourcen.

Die Instrumente sollten zur Integration zwischen den Verwaltungsebenen beitragen. In Brasilien (190 Mio. Einwohner) sind es drei:

(a) die Ebene der Bundersregierung, mit Sitz in Brasilia (2,5 Mio. Einwohner),

(b) die Ebene der Regionalregierungen mit Sitz in den Hauptstaedten der Bundesstaaten (27, in Acre, mit fast 700.000 Einwohnern ist das Rio Branco, fuer brasilianische Verhaeltnisse ueberschaubare 300.000 Einwohnern) und

(c) die Ebene der Gemeinden (in Acre 22 Munizipien, davon 5 zusammengeschlossen in CONDIAC, mit ueber 65.000 Einwohnern, im Mittel rund die Haelfte in kleinen Staedtzentren, die sich jeweils nahe der Grenze grosser laendlicher Flaechen zwischen 1.600 und 5.400 km² entwickelt haben).

Wie sollen Planungsinstrumente sein?

Grudsaetzlich erwarten wir, dass Planungsinstrumente komplexe Situationen vereinfachen helfen (als Modelle der Realwelt). Bei ihrem Einsatz sollen vor allem die Praxispertinenz und die Zeitnaehe gewahrt bleiben. Deshalb muessen wir akzeptieren, dass die Instrumente funktionelle Grenzen haben und nicht alle Fragen beantworten koennen.

Fuer die Phase der Erarbeitung wuenscht man sich, dass Planungsinstrumente zuverlaessig, wissensbasiert, realistisch, logisch, stimmig oder kohaerent, von strategischer Bedeutung und an der Nachhaltigkeit orientiert sind. Fuer die Phase der Anwendung braucht man Planungsinstrumente, die machbar, flexibel, gerecht und offen oder inklusiv sind.

Der Raumplanungsprozess sollte idealerweise integriert sein in ein Gefuege aus Institutionen der verschiedenen Sektoren und der verschiedenen Verwaltungsebenen (horizontale und vertikale Integration). Die brasilianische Bundesregierung fuehrte 2000 eine nationale Raumordnungspolitik ein. Einige Zeit danach setzte die acreanische Regionalebene die Oekologisch-Oekonomische Zonierung um (Zoneamento Ecologico-Economico, Phase I 2004 und Phase II 2007) ein. Die fünf Gemeinden von CONDIAC sind derzeit bei der Erstellung der lokalen Raumordnungsplaene (1 bis 2008, 2 bis 2010 und 2 bis voraussichtl. 2011).

Die sektorielle Integration wird mit weiteren Instrumenten umgesetzt, wie zum Beispiel durch das Regionalisierungsprogramm „Territorios da Cidadania“ der brasilianischen Bundesregierung (Buergernahe Raumplanung und Regionalpolitik). Auf der Staatsebene gibt es in Acre Sachverstaendigenraete, zum Beispiel fuer nachhaltige laendliche Entwicklung. Auf der kommunalen Ebene einen Regionalrat (Conselho de Desenvolvimento Territorial Sustentavel do Alto Acre e Capixaba CTAC) und verschiedene fachspezifische Kommunalraete.

Fuer das Programm „Territorios da Cidadania“ wurden im Jahr 2008 in ganz Brasilien 60 politisch zusammengehoerende Pilotregionen mit aehnlichen Entwicklungsschwierigkeiten ausgewaehlt. In diesem Jahr (2010) werden bereits 120 Regionen gefoerdert. In den Gemeinden von Alto Acre und Capixaba werden rund 100 Aktionen zur Staerkung der Produktion, der Gesundheit und Umwelthygiene, der Erziehung und Kultur, der Infrastruktur, der Raumplanung und der Regulierung des Grundbesitzverhaeltnisse in Koordination zwischen 15 Ministerien gefoerdert, entsprechend einer Jahresinvestition im Wert von etwa EUR 15 Mio. fuer 2008 und EUR 50 Mio. fuer 2010. Die neu entstandenen Wertschoepfungsketten (Gefluegel, Mais, Fruechte, Paranuss, Kautschuk) konsolidieren die lokalen Maerkte, tragen zum Beispiel zur Versorgung lokaler Schulen mit lokal hergestellten frischen Lebensmitteln bei und zeichnen sich ausserdem durch eine reduzierte Beeintraechtigung des Regenwaldes aus.

4. Was sind Raumeinheiten?

Zur Veranschaulichung der Notwendigkeit der klaren Definition des Raumbezuges, bevor wir zu planen beginnen, betrachten wir einige in Brasilien gebraeuchlichen Konzepte:

(a) Das Amazonasbecken (internationales Wassereinzugsgebiet des Rio Amazonas, rund 7 Mio. km²);

(b) das Biom Amazonasregenwald, charakterisiert durch seine reiche Artenvielfalt (rund 5 Mio. km², beide ueber 9 Laender Suedamerikas verteilt),

(c) die politische Region Nordbrasilien (mit den Bundesstaaten Acre, Amazonas, Rondonia, Roraima, Amapa, Para, Tocantins, rund 3,9 Mio. km²) und schliesslich

(d) der Rechtsraum „Brasilianisches Amazonien“ mit spezifischen Gesetzesregelungen (Amazonia Legal in den Bundesstaaten Acre, Amazonas, Rondonia, Roraima, Amapa, Para, Tocantins und zusaetzlich Mato Grosso, sowie ein Teil von Maranhão bis zum 44o Westlicher Laenge, rund 5,2 Mio. km²).

5. Betrachtungsausschnitt und Masstab

Der polnische Sprachforscher Alfred Korzybski verdeutlicht mit seiner Aussage “Die Landkarte ist nicht die Landschaft” die Tatsache, dass das Planunginstrument immer „nur“ ein Instrument bleibt, welches uns einen vereinfachten, verkleinerten Teilausschnitt zeigt und nicht mit der komplexen Realwelt zu verwechseln ist. Diese Tatsache ist wichtig, weil sie zentralistische Vorentscheidungen in Frage stellt und die Regionalisierung und Validierung der Lokalkenntnis in den Vordergrund rueckt.

Unser Lebensraum ist bekanntlich dynamisch, also staendigen (natuerlichen, von Menschen verursachten und kombinierten) Aenderungsprozessen unterzogen. Fuer die Anpassung an diese Anderungen bedarf es permanent flexibler und vorsorgender Orientierung.

Die Oekologisch-Oekonomische Zonierung des Bundesstaates Acre von rund 164.000 km² wurde in den Masstaeben 1:1.000.000 (Phase I, 2004) und 1:250.000 (Phase II, 2007) durchgefuehrt. Die lokale Raumordnung der Gemeindegebiete von CONDIAC mit 1.600 bis 5.400 km² Flaechengroesse wird im Masstab 1:100.000 angefertigt. Die Masterplaene (mit einem eher urbanen Blick) haben einen Masstab von 1:10.000. Stadtteilbebauungsplaene und Soziale Wohnungsbauplaene im Detail 1:5.000 sind ausserdem an Entsorgungsplaene fuer Abfall und Abwasser gekoppelt.

Auf der Staatsebene gibt es Gremien, wie den staatlichen Rat fuer nachhaltige laendliche Entwicklung (Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e Florestal Sustentavel CEDRFS) und auf der Kommunalebene den Regionalrat CTAC, beziehungsweise die kommunalen Fachraete (zum Beispiel Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente COMDEMAs).

6. Regeln der Landnutzung

Die Nutzungskategorien sind meist bereits vor dem In-Kraft-Treten des Raumordnungsplans definiert: als Flaechen, die fuer die nationale Sicherheit relevant sind, Naturschutzgebiete, Indigenenreservate, Siedlungsprojekte und Nutzunsgebiete, in denen es eine Mischung von nachhaltigen Nutzungsformen entsprechend besonderen Plaenen gibt.

Im Rahmen der Oekologisch-Oekonomischen Zonierung in Acre wurden Zonen mit konsolidierter landwirtschaftlicher Nutzung definiert, dazu zaehlen auch degradierte Flaechen, Stadtgebiete und Zonen fuer Urbanisierung (fuer deren Details der Masterplaene geeinet sind), fuer Naturschutz und nachhaltige Nutzung (tatsaechlich und potenziell) ausgewiesene Zonen und Zonen mit der Priorisierung der Raumordnung, deren Nutzungsbestimmung noch unklar ist. Dazu zaehlen auch Risikozonen.

7. Interessenskonflikte

Je dichter die Besiedlung des Raumes ist, umso haeufiger treten Konfliktsituationen auf und der Bedarf nach geeigneten Mechanismen fuer ihre Behandlung.

Eine moegliche Methode ist die Gegenueberstellung der Interessen im selben geographischen Raum in einer Matrix der Wichtigkeit (in Zeilen und Spalten). Die Interessenskonflikte werden mit den „Ampel“-Farben (Rot-Gelb-Gruen) oder mit Nummern nach Wichtigkeite markiert (3 = sehr wichtig, 2 = mittel wichtig, 1 = nicht wichtig). Die farbige Darstellung der Interessenskonflikte in ihrer raeumlichen Verteilung erleichtert den Weg zu Loesungen.

Das Prinzip des Verhandelns und Vermittelns, mit dem Ziel eines positiven Ausgangs fuer die Interessierten („win-win“) kann spielerisch in simmulierten Situationen geuebt werden: zum Beispiel Landnutzungskonflikt zwischen Kautschukzapfern – Viehzuechtern - Regierungsbeamten.

Ein abschreckendes Beispiel fuer zentralistisch gefaellte Entscheidungen, ohne Beruecksichtigung der Lokalinteressen, ist die Nichtanbindung von Assis Brasil an die Bundesstrasse BR 317 und an die 2006 von den Praesidenten Lula und Toledo eingeweihten Bruecke der Integration. Um ins Stadtzentrum von Assis Brasil am Dreilaendereck (Brasilien-Peru-Bolivien) mit einem Fahrzeug zu gelangen, muss man jedes mal das Zollamt passieren. Assis Brasil ist nur durch den Fluss Rio Acre vom peruanischen Iñapari getrennt. Doch die Buerger von Assis Brasil muessen jedes mal einen Umweg durch das Zollamt machen und irgendeine Wendemoeglichkeit suchen um ueber die Bruecke der Integration das benachbarte Iñapari besuchen zu koennen.

Lernerfahrung: Im Prozess der partizipativen Raumplanung sollte ein permanenter Mechanismus fuer den Umgang mit Interessenskonflikten verankert sein.

Schlussbetrachtung: Die Lernerfahrung mit Raumplanung zeigt, dass die an den Prozessen der Erarbeitung und Umsetzung beteiligten Buerger Kenntnisse ueber die eigene Region erwerben und miteinanderteilen. Diese Kenntnisse werden fuer die Gestaltung einer demokratischeren und nachhaltigeren Entwicklung genutzt. Die lokal erfolgreichen Lernerfahrungen in einer Gemeinde von CONDIAC werden auf andere acreanische Gemeinden innerhalb und ausserhalb der Region von Alto Acre und Capixaba uebertragen. Sie tragen mit der Zeit zur Bildung einer regionalen Identitaet, Verwurzelung in der eigenen Landschaft und letztlich zum nachhaltigeren Umgang mit dessen Naturressourcen bei.

Stärkung der Regionalplanung beim Kommunalverband CONDIAC

1 Hintergrund: Erste Schritte zur Regionalisierung

Die Zusammenarbeit zwischen dem Deutschen Entwicklungsdienst DED und dem Kommunalverband CONDIAC (Consorcio de Desenvol-vimento Intermunicipal do Alto Acre e Capixaba) ist im fuenften Jahr angelangt. Der Kommunalverband CONDIAC unterstuetzt und ergaenzt verschiedene oeffentliche Dienstleistungen der fuenf Mitgliedsgemeinden Assis Brasil, Brasiléia, Epitaciolândia, Xapuri und Capixaba und hat so seine Position als wichtiger Partner in der Regionalentwicklung konsolidiert. Der Verband erarbeitet regionale Projekte fuer die Kommunen und fuehrt einige selbst aus. Er stellt den Kommunalverwaltungen und den Buergern regionale Informationen und Kartenmaterial zur Verfuegung und realisiert Veranstaltungen zu den Themen Regionalentwicklung, Umweltschutz und Kapazitaetenstaerkung.

Nach aussen ist CONDIAC als nachahmenswertes Regionalisierungsbeispiel anerkannt. In Zusammenarbeit mit dem Ministerium fuer landwirtschaftliche Entwicklung (Ministério do Desenvolvimento Agrario MDA) uebernimmt der Verband die regionale Koordination und Umsetzung des Programms zur Familienlandwirtschaft (Programa Nacional da Agricultura Familiar PRONAF) und des Programms fuer buergernahe Regionalentwicklung (Programa „Territorios da Cidadania“). In Abstimmung mit dem Umweltministerium (Ministério do Meio Ambiente MMA) koordinierte er die Erarbeitung der lokalen Agendas 21 und die Regelung der kommunalen Umweltgesetze. Seine Erfahrung gibt CONDIAC weiter in ähnlich strukturierten Prozessen in den Nachbarregionen Purus und Jurua im Bundesstaat Acre.

Mit der Ernennung eines neuen geschaeftsfuehrenden Direktors (Secretario Executivo) im Januar 2008, gestanden die Bürgermeister CONDIAC eine Anhebung der Beiträge, die den Umzug in ein geräumigeres Gebäude ermöglichte. Die Vertrauensbildung und die zuegige Abwicklung der technische Aufgaben wird in Brasilien haeufig durch die intensive Politisierung der oeffentlichen Institutionen behindert (Ueberfuellung mit Vertrauensposten). Es gelang CONDIAC dennoch, den Wechsel ohne groessere Beeintraechtigungen zu ueberstehen.

Im selben Jahr (2008) wurde auch das Programm „Territórios da Cidadania“ ins Leben gerufen. CONDIAC uebernahm fuer ein Jahr die Leitungsfunktion im Regionalrat (Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável do Território do Alto Acre e Capixaba CTAC) und im Folgejahr die stellvertretende Leitungsfunktion. Der Regionalrat ist ein Artikulierungsgremium, welches die strukturellen Beduerfnise und Investitionen in der Region nach demokratischen Prinzipien steuert.

2 Lernerfahrung: Planungsinstrumente fuer die Regionalentwicklung

Die Erarbeitung und Anwendung von Planungsinstrumenten in der Komunal-verwaltung kann Geld, Zeit und Aerger sparen. In Acre wurden gute Erfahrungen auf der Ebene der Staats-regierung und in einigen Gemeinden auf der lokalen Ebene gesammelt.

Die Masterplaene (in Brasilien: Planos Diretores) werden in fuenf Gemeinden unter technischer Koordination von CONDIAC erarbeitet. Fokus der Erarbeitung unter Mitwirkung von externen Beratern ist eine strukturelle und administrative Verbesserung der Stadtgebiete. Die Masterplaene sind mit anderen Instrumenten, wie Raumordnungsplan und Sozialwohnungsbauplan, integriert. Die Dokumente befinden sich derzeit im Genehmigungsverfahren in den Stadtkammern. Die Finanzierung der Beratungsleistungen erfolgte ueber das Amazonien-Programm der NRO CARE International (Programa Amazonico Trinacional PAT, Mittel fuer CONDIAC ca. BRL 700.000 oder ca. EUR 310.000 ). Die zustaendigen Arbeitsgruppen in den Kommunalverwaltungen waren meist ueberfordert, neben ihren Routineaufgaben, den partizipativen Aufbauprozess der Masterplaene zu fuehren. Die Informationsbasis, die Gesetzestexte und das Kartenmaterial muessen in praxisnaher Form und Sprache allen Segmenten der Gesellschaft nahe gebracht werden. Wichtig ist auch, den auf Wohnraum und Verkehr fixierten Blick der Buerger auch auf Themen wie Drainage, Abwasser, Abfall und Naturraeume zu oeffnen.

Die Erhebungen der kommunalen (in Brasilien gebraeuchlicher: lokalen) Raumordnungsplaene sind auf die laendlichen Gebiete der Gemeinden fokussiert. Die Planunterlagen der Gemeinden CONDIACs haben die Phasen „Diagnose“ und „Prognose“ fertiggestellt. Nunmehr stehen die soziale Paktierung und das Monitoring der Umsetzung aus. Die Finanzierung erfolgte ueber die Interamerikanische Entwicklungsbank (Banco Interamericano de Desarrollo BID, die Mittel fuer die acreanische Regionale Umweltbehörde (Secretaria do Estado do Meio Ambiente SEMA) in den fuenf Gemeinden belaufen sich auf ca. BRL 500.000 oder ca. EUR 225.000). Es ist kritisch anzumerken, dass die Kommunen nicht die Protagonistenrolle im Prozess uebernommen haben. SEMA koordinierte den Prozess mit technischer Kompetenz und sorgfaeltiger Beachtung, dass die Nutzungszonierung im Lokalmassstab kohaerent bleibt mit der oekologisch-oekonomischen Zonierung im Regionalmasstab (Zoneamento Ecologico-Economico ZEE). Daher empfanden die lokalen Akteure die Vorschlaege von SEMA gelegentlich als aufgedraengt. Die unzaehligen Rechtsvergehen und Behinderungen in der lokalen Wirtschaftsentwicklung ergeben sich, weil die Produktionsalternativen nicht (wirtschaftlich) ueberzeugend demonstriert werden. Die Informalitaet wird immer wieder als Zufluchtsmoeglichkeit von Abgabensaeumigen angesehen. Grundsteuecke wechseln oft die Eigentuemer, ohne dass je ein Katastereintrag stattfindet.

Die lokalen Agendas 21 wurden in den Gemeinden mit Unterstuetzung des World Wildlife Fund WWF in 2006 fertiggestellt (fuer die Erarbeitung in den fuenf Gemeinden standen ca. BRL 150.000 oder ca. EUR 70.000 zur Verfuegung). Der Fokus der Agenda 21 richtet sich auf die Mitwirkung der Zivilgesellschaft und auf Kriterien der nachhaltigen Entwicklung bei der Planung von Projekten und Aktivitaeten. Das fuer das Monitoring urspruenglich vorgesehene Forum hatte keinen Bestand (keine finanzielle Mittel). Es wird empfohlen, dass die kommunalen Umweltraete (Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente COMDEMAs) die Umsetzung der Agendas 21 monitoren. Die COMDEMAs sind gegenwaertig in den Regularisierungsprozess der Kommunalen Umweltgesetze eingebunden. Es wird in den Gremien eine Uebersaettigung mit unproduktiver Planung beobachtet. Sie wollen nur taetig werden, wenn eine pertinente Tagesordnung vorhanden ist. Dies koennte fuer das Monitoring der Agendas 21 ausgenutzt werden, nachdem sich die Bildung eines zivilgesellschaftlichen Forums nicht realisieren konnte.

Fazit: Die Mitwirkung der Bevoelkerung bei der Raumplanung sollte besser organisiert werden, damit lokales Wissen besser genutzt und lokaler Bedarf wirksamer gedeckt wird.

Neben den drei genannten, umfassenden und finanzierten Instrumenten wurden weitere, fachspezifische Instrumente erarbeitet, wie zum Beispiel die kommunalen Berichte mit Datenerhebung ueber Wasser fuer den staatlichen Plan zum Wassermanagement. In Acre werden die Wasserversorgung und Entsorgung vom staatliche Unternehmen DEAS (Departamento de Água e Saneamento) uebernommen. Eine wasserwirtschaftliche Institutionalisierung oder Wasserrecht im Sinne des vorsorgenden Wasserschutzes gibt es nicht. Die Kommunen haben nicht genug Kompetenz, um sich eigenstaendig um die lokale Wasserbewirtschaftung zu kuemmern. Alljaehrlich erarbeiten die Gemeinden Kommunale Brandvorsorgeplaene fuer den staatlichen und kommunalen Zivilschutz (CEDEC und kommunale COMDEC, mit Unterstuetzung von CONDIAC) und werden bei Bedarf mit Information zur Wetterprognose und Risikoeinschaetzung versorgt (Brandgefahr, Ueberflutung).

Die Umsetzung und Anwendung der Planungsinstrumente findet bereits in der Praxis statt, im Rahmen der Erschliessung von Neubaugebieten, in der Gesundheitsverwaltung und bei der Organisation der lokalen Wirtschaftsentwicklung.

Die regionale Datenbank bei CONDIAC ist immer noch im Aufbau begriffen. Sie wird gespeist durch die Datenerhebung (GPS) der Techniker aus den Gemeinden, aus anderen Institutionen oder durch Praktikanten der Universitaet (Universidade do Norte do Parana UNOPAR, Niederlassung Brasileia, Studiengang Umwelttechnik). Die Uebergabe findet persoenlich ueber Datenkabel zwischen GPS und PC oder, wegen der Entfernungen, auch per E-Mail im EXCEL-Format statt. Fuer die Strukturierung und Pflege der Datenbank und fuer die Herstellung von Karten ist CONDIAC zustaendig.

3 Lokale Kapazitaet staerken

Das Fortbildungsprogramm wird moeglichst dem lokalen und regionalen Bedarf angepasst (Identifizierung durch Erhebungen). Bei der Erarbeitung von Produkten (Plaenen, Berichten) wird auf die Beteiligung der lokalen Akteure geachtet (zum Beispiel bei der Erarbeitung der Plaene zur Brandvorsorge).

Fuer die Anwendung der Raumplanungsinstrumente waren Fortbildungsmassnahmen im Umgang mit GPS (Global Positioning System) und GIS (Geographische Informationssysteme) erforderlich. Die Techniker von CONDIAC sind bemueht, Kollegen aus den Kommunalverwaltungen und anderen Institutionen einzubeziehen und fuehren gelegentlich selbst Trainingskurse durch (zum Beispiel fuer Techniker der Gesundheitsdienste, Agentes Comunitários de Saúde ACS). Einige Fortbildungen werden durchgefuehrt, um besonders die Inklusion der laendlichen Bevoelkerung in die lokale Wirtschaftsentwicklung zu foerdern (zum Beispiel in Fischzuchttechnik, Kunsthandwerk mit pflanzlichen Produkten, unter besonderer Foerderung der Frauen).

Mit dem Team der Amtsleiter der Kommunalverwaltung von Epitaciolandia hat CONDIAC in einer Art Amthilfe Workshops zur Standortbestimmung und zur strategischen Planung 2010 – 2012 durchgefuehrt, die zur Ausarbeitung eines 46 Seiten umfassenden Dokuments gefuehrt haben.

4 Aufbau einer regionalen Projektbank

CONDIAC erarbeitet Projekte des Programms zur Familienlandwirtschaft (Programa Nacional da Agricultura Familiar PRONAF) und unterstuetzt die Kommunen bei der Durchfuehrung. Das Team des Verbands realisiert auch Fortbildung in der Benutzung des brasilianischen Projektkooperationssystem (Sistema Nacional de Convenios SICONV). In Zusammenarbeit mit dem Bundesamt fuer Landreform (Instituto Nacional da Reforma Agraria INCRA) unterstuetzt CONDIAC die Anlage von sog. Bildungs- und Aufforstungszentren in seinen Gemeinden, wo besonders junge Leute Wissensquellen, Internetanschluss und Experiementierfelder finden um ihre Lebensqualitaet auf dem Land zu verbessern. Die dafuer freigestellten Flaechen dienen auch auch Tests mit Nutzpflanzen und als Baumschule fuer Aufforstung auf degradierten Flaechen. CONDIAC erarbeitete auch Projekte zur Abfallwirtschaft, zum nachhaltigen Management von Wassereinzugsgebieten (Igarapes Encrenca und Judia, gefoerdert durch die Stiftung der HSBC-Bank, Instituto HSBC Solidariedade) und zur Uferbepflanzung in gesetzlich ausgewiesenen Schutzzonen (Zusammenarbeit mit SEMA und Universidade Federal do Acre UFAC).

5 Integration ueberwindet Grenzen

Seit 1999 gibt es in der Grenzregion der drei Peru (Madre de Dios) – Brasilien (Acre) –Bolivien (Pando) die sogennannte MAP-Initiative. Sie entstand unter Mitwirkung von Universitäten und Nicht-Regierungsorganisationen. Mit den Jahren beteiligten sich zunehmend auch staatliche Organe, mit der Zielsetzung, die abgelegene Region durch grenzübergreifende Integration zu unterstützen. Die Teilnahme an internationalen Veranstaltungen, gemeinsam mit Vertretern der Nachbarlaender Bolivien und Peru, zum Beispiel am Seminaren ueber Integration und Wasserwirtschaft in Cobija (Bolivien, Juli 2010) und ueber Raumordnung in Puerto Maldonado (Peru, August 2010, CONDIAC hat 3 Vortraege ueber Integrationspolitik, lokale Raumordnung und Integration von Raumplanungsinstrumenten vorgestellt), staerkt die regionalen Beziehungen der drei Laender und auch das Ansehen CONDIACs ueber die Landesgrenze hinaus, wenn man bedenkt, dass die kommunalen Verbaende in den Nachbarregionen nicht funktionieren. Bemerkenswert ist auch, dass die Folge der Seminare zur Raumordnung mit der Unterstuetzung von InWEnt in den Jahren 2006, 2007 und 2008 begonnen wurde und in den Jahren danach von der Regionalregierung von Madre de Dios (Gobierno Regional de Madre de Dios GOREMAD, Peru) eigenstaendig mit Teilnahme von Vertretern der Nachbarlaender Brasilien und Bolivien weitergefuehrt wird. CONDIAC ist ausserdem Mitglied der Arbeitsgruppe „Management des Einzugsgebietes des Rio Acre“ (brasilianische Teil).

6 DED-Brasilien: Reflexion und Neupositionierung

Im Juni 2010 veranstaltete der DED in Belém ein Treffen der Fachgruppe Demokratiefoerderung. Das aktualisierte DED-Programm Brasilien, sowie wichtige Themen und Methoden wurden vorgestellt und in Gruppen diskutiert (Gender, Kommunikation, Netzwerke, DOP). Positiv war die aktive Teilnahme der Vertreter und EFK der Parterorganisationen (einschliesslich CONDIAC).

Mit Unterstuetzung der Koordinatorin gelingt es besser, die Entwicklungmassnahme bei CONDIAC zu monitoren. Mit ihr gemeinsam wurden auch neue Entwicklungsmassnahmen im suedwestlichen Teil Amazoniens geprueft. Teilgenommen an den Pruefungen haben neben den neuen Partnern, CONDIAC (fuer Unterstuetzung der Organisation der Zivilgesellschaft in und um die RESEX Chico Mendes), WWF und die neue Partnerorganisation IDAM auch die lokalen Akteuren in Boca do Acre (Bundesstaat Amazonas) und Alto Acre.

7 Zusaetzliche Unterstuetzung ist immer willkommen

Der DED finanzierte zur Staerkung von CONDIAC die Anschaffung von einem GPS-Geraet, einem Wasseranalyse-Kit, die Durchfuehrung von drei Workshops zu Planung, Kommunikation, die Gestaltung und Herausgabe von zwei Institutionsfoldern und drei thematischen Bannern (Institution, Umwelterziehung, Raumordnung).

Die GTZ hat neben der Anschaffung eines Druckplotters immer wieder bei der Organisation von Fortbildungsmassnahmen und Seminaren geholfen. CARE International stattete CONDIAC mit einigen elektronischen Buerogeraeten, unter anderem PC, aus, um der Koordinationsaufgabe bei der Erarbeitung der Masterplaene (Planos Diretores) gerecht zu werden

Raumordnung ist Grundlage der nachhaltigen Entwicklung

22. April 2009 - Foerderung der Kommunalverwaltung - Entwicklungsplanung - Konsequente Anwendung der Reumordnungspolitik verbessert die Lebensqualitaet - Partizipative Raumplanung

Hintergrund: Der Deutsche Entwicklungsdienst DED unterstuetzt in Brasilien die Partnerorganisation CONDIAC (Consorcio de Desenvolvimento Intermunicipal do Alto Acre e Capixaba), einen aus fuenf Gemeinden zusammengesezten Kommunalverband, in verschiedenen Aspekten der Regionalplanung und –entwicklung. Im Vordergrund stehen die partizipative Erarbeitung und Umsetzung von Planungsinstrumenten auf verschiedenen Ebenen: 1. Die Lokale Agenda 21 dient der Verbesserung der Qualitaet und Nachhaltigkeit von Aktivitaeten und Projekten. 2. Die Lokale Raumordnung setzt das Wissen der Bevoelkerung in wert fuer eine effizientere Nutzung der Naturressourcen, im Sinne einer nachhaltigen lokalen Wirtschaftsentwicklung und im Sinne der Risikovorsorge. 3. Die Masterplaene ordnen die Raumnutzung urbaner Gebiete, regulieren das sichere Zusammenleben der Bevoelkerung und foerdern die nachhaltige Stadtentwicklung.

Lernerfahrung: Entscheidend fuer die erfolgreiche nachhaltige Raumplanung ist die Partizipation der lokalen Bevoelkerung in allen Prozessen. Die Partizipation kostet zwar Zeit und Geld. Sie sichert aber die Wuerdigung des traditionellen Wissens, der kulturellen Gewohnheiten und den Gebrauch wichtiger Mitspracherechte der Bevoelkerung im Rahmen der Planung.

Am Anfang der partizipativen Raumplanung sollten strategische Ueberlegungen, wie Wasser- und Energieversorgung, Draenagesysteme, Bodenproduktivitaet und -stabilitaet, Klimaschutz, Entsorgung von Abwasser und Abfall stehen. Die richtige Plazierung kann auf Dauer Geld sparen. Verkehrs- und Kommunikationsverbindung, Infrastruktur, Dienstleistungen, Wohn- und Produktionsflaechen sollten zugunsten der Sicherheit auf die natuerliche Standorteignung angepasst werden.

Fuer die Standortbeurteilung ist Fachwissen erforderlich, dessen Kosten sich die lokalen Entscheidungstraeger nicht sparen sollten, um nicht in Einzelfaellen nachtraeglich teuer bezahlen zu muessen. Schliesslich sollte die Planung langfristig und flexibel sein, um auf soziale und oekonomische Veraenderungen reagieren zu koennen.